| storia istituzionale/biografia | La legge istitutiva della Cassa non prevedeva un'azione diretta dell'Istituto nel processo di industrializzazione del Mezzogiorno, ma solo interventi finalizzati a favorire la valorizzazione dei prodotti agricoli (1). Già nella relazione al primo bilancio per l'esercizio 1950-51, il Consiglio di amministrazione giustifica l'esiguo afflusso di progetti con il limitato potere di azione che la Cassa ha nel settore e annuncia un'imminente modifica della legge. In questo specifico ambito, descritti dagli artt. 1 e 7 della legge 646/1950, si effettuano i primi interventi di finanziamento all'industria; tra le prime pratiche approvate, la motivazione, esposta al Consiglio di amministrazione dal responsabile del Servizio competente, riporta che "la Cassa è autorizzata [...] . Si tratta infatti di un impianto valorizzativo - latu sensu - di un prodotto agricolo e quindi un'attività prevista".
Le prime domande dunque, presentate alla Cassa a partire dagli ultimi mesi del 1951, furono, in parte, respinte, perché esulavano dalle competenze dell'Istituto; in parte, rinviate, in attesa di interventi normativi e regolamentari che avrebbero permesso più agio nell'operare in tale settore; in parte, accolte e comprese nell'attività, propria dell'Istituto, volta a favorire la valorizzazione dei prodotti agricoli.
Nelle more di un intervento normativo specifico, furono portate a termine le trattative con la Banca internazionale per la ricostruzione e lo sviluppo (BIRS), già avviate dal Governo italiano, prima ancora della costituzione della Cassa, per un prestito in dollari che il Governo avrebbe dovuto impiegare per l'esecuzione del piano stesso previsto dalla legge istitutiva della Cassa. Gli incontri tra il Governo italiano, rappresentato da Pietro Campilli e poi da Mario Ferrari Aggradi, i vertici della Banca e il Direttore generale della Cassa, Alfredo Scaglione, portarono alla bozza di accordo sottoscritto a Washington e ratificato, non senza dubbi e malumori, dal Consiglio di amministrazione della Casmez nelle sedute 66 e 67 del 16 ottobre 1951.
La trattativa, condotta con energia dal direttore generale, per la definizione delle condizioni del prestito di 10 milioni di dollari, si concluse con concessioni da una parte e dall'altra: la Banca internazionale, dal canto suo, ottenne un ruolo di controllore sull'operato della Cassa, sia per quanto riguardava il piano di impiego del prestito, che per i progetti finanziati; da parte sua la Cassa, tra le altre cose, conseguì la possibilità di gestire le liste dei progetti finanziabili libere e modificabili fino al momento dell'approvazione, inoltre non passò la linea, sostenuta dalla BIRS, che gli interventi fossero ratificati dal Governo italiano. Le condizioni dell'accordo e soprattutto i criteri di intervento vengono presentate e discusse nella seduta CXXX del 14 novembre 1952 del Consiglio di amministrazione.
I prestiti BIRS, lo storno sugli stanziamenti per gli interventi di bonifica e i 30 miliardi da prelevare sugli interessi maturati sui prestiti IMI-ERP (come previsto dall'art. 17 della legge 646/1950) costituivano un cospicuo fondo a disposizione della Cassa, per l'impiego dei quali si attendeva solo un provvedimento specifico.
Ma per ampliare l'ambito di intervento si dovette attendere fino a marzo del 1952, quando fu emanata la legge n. 166 che, oltre a istituire il Comitato esecutivo come organo di governo della Cassa, concesse all'Istituto la possibilità di contrarre prestiti con l'estero, anche in eccedenza della propria dotazione, e soprattutto di operare con finanziamenti diretti a favore di "progetti che servano a facilitare il processo di industrializzazione del Mezzogiorno" (art. 2, legge 166/1952).
In seguito all'emanazione della legge 166, la Cassa sottoscrisse specifiche convenzioni con gli istituti di credito operanti nel settore industriale, perfezionati a partire dall'agosto del 1952 con Banco di Sardegna, ISVEIMER e poi con gli altri istituti (a maggio si approvarono gli schemi e ad agosto le convenzione vera e propria con il Banco di Sardegna, ISVEIMER e poi a seguire con gli altri (2)).
I mesi che intercorsero tra l'istituzione della Cassa e il primo intervento normativo che permise all'istituto di agire con più incisività nel settore industriale, furono caratterizzati da forti contrasti tra chi sosteneva la necessità di concentrare nella Cassa la gestione dei contributi industriali nel Mezzogiorno e chi invece voleva distribuirne le competenze a più soggetti operanti nell'ambito politico e bancario.
Prevarrà una posizione intermedia rafforzata dall'emanazione della legge 11 aprile 1953, n. 298, che definiva le regole per lo sviluppo dell'attività creditizia nel campo industriale nell'Italia meridionale e insulare; secondo quando stabilito nell'art. 20 della legge, la Cassa partecipava in misura del 40% alle iniziative, istruite e promosse dai tre istituti di credito operanti sul territorio - ISVEIMER, IRFIS e CIS - e interveniva a favore degli istituti stessi nel caso di aumento del capitale e nella costituzione dei fondi, di dotazione e di quelli speciali, presso ciascun istituto (art. 12).
Gli interventi normativi, gli accordi, i prestiti (3) e la cessione di obbligazioni estere non incisero come si sarebbe voluto sul tessuto industriale del Mezzogiorno, povero di iniziative e di progetti tecnici ben elaborati. Già ad agosto del 1952 la Cassa lamentava: "povertà di iniziative, mancanza di progetti tecnici ben elaborati, scarsezza di mezzi nei promotori e conseguente scarso impegno di capitali propri"; infatti al 31 del mese risultavano in carico presso gli istituti di credito prescelti solo 276 domande, di cui 213 presentate da imprese operanti nell'Italia meridionale continentale (compresa l'Isola d'Elba), 57 in Sicilia e solo 6 in Sardegna, con regioni quindi come la Basilicata e la Sardegna scarsamente rappresentate. Alla sostanziale incapacità di programmazione si sommava la tendenza tipica degli istituiti di credito a privilegiare, nel finanziamento, le garanzie presentate a scapito della bontà del progetto. Tutte queste ragioni convincono la Cassa a promuovere azioni di "orientamento" ed "educazione", accogliendo studi e ricerche che andassero in questa direzione, ammettendo d'altro canto la scarsa possibilità di incidere sulle scelte assunte degli istituti di credito che nell'operare si prendevano in carico tutti i rischi (cfr. relazione sullo stato dei finanziamenti e allegato, presentata dal responsabile del Servizio CIFT, Fraschetti, nella seduta del 29 settembre 1952, pagg. 313 e ss.).
Sottoscritte le convenzioni con i diversi istituti di credito e bancari, furono finalmente deliberati i primi finanziamenti a valere sul primo prestito della Banca internazionale, i cui vertici fortemente vollero e ottennero che si concentrassero, in un unico ente, l'approvazione e l'erogazione del prestito, a dispetto di quanto avrebbe voluto il Governo italiano. La prima pratica, intestata alla Dalmine, fu presentata all'Isveimer e alla Cassa a giugno del 1952, dopo che una prima domanda, risalente alla fine del 1951 e inviata direttamente alla Cassa, risultava non più in possesso di questa perché trasmessa insieme agli allegati alla BIRS. Tuttavia, come emerge chiaramente dalla relazione sullo stato dei finanziamenti, nell'Italia insulare gli istituti bancari sardi e siciliani, pur con le loro sezioni di credito industriale, non potevano procedere direttamente e a loro rischio con finanziamenti a medio termine, si dovette attendere quindi la costituzione dell'IRFIS, a settembre del 1952, ma soprattutto la legge 298 del 1953, per poter vedere operare direttamente i nuovi istituti nel credito industriale.
Oltre agli interventi in favore di impianti per la valorizzazione dei prodotti agricoli e alla gestione dei finanziamenti a valere sui prestiti esteri, i cui progetti comunque dovevano presentare specifiche caratteristiche indicate dalla Banca internazionale, la Cassa svolgeva l'attività dell'ambito dei contributi industriali con un ruolo in alcuni casi marginale, limitandosi a recepire e, solo in alcuni casi, a deliberare, quanto proposto e deliberato dai tre istituti di credito all'industria operanti nell'Italia meridionale e insulare. L'intervento diretto della Cassa era ovviamente determinato dalla provenienza dei fondi utilizzati dagli istituti, se cioè si trattasse di risorse della Cassa ancora da utilizzare e già destinati in misura diversa agli istituti o se invece provenienti da fondi di dotazione o speciali a disposizione degli istituti stessi.
La legge 12 febbraio 1955, n. 38, prevedeva, ad esempio, finanziamenti all'industria erogati direttamente dai suddetti istituti che potevano attingere da fondi di rotazione, istituiti presso ciascuno di esso, con una somma messa a disposizione direttamente dal Ministro del tesoro che aveva il potere di intervenire per revocare o impugnare la concessione rilasciata dall'istituto stesso. In questi casi la Cassa riceveva dettagli dell'operazione in merito all'entità e alle condizioni del mutuo e interveniva solo per chiedere chiarimenti sull'esito, qualora direttamente sollecitato dal richiedente, ma non interveniva in alcun modo nella fase istruttoria e deliberativa. Analoga cosa per le pratiche di finanziamento istruite e deliberate dagli istituti ai sensi della legge 1° febbraio 1965, n. 60, che prevedeva la creazione di fondi di rotazione presso gli istituti, a gravare sul bilancio del Ministero del tesoro, con cui effettuare mutui alle piccole e medie imprese e, i cui interessi in parte erano destinati alla Cassa per la concessione di contributi ai sensi dell'art. 24 della legge 29 luglio 1957, n. 634.
L'impulso all'attività della Cassa in questa direzione fu infatti dato dalla legge 634 che affidava alla Cassa una gestione diretta dei contributi industriali soprattutto nelle fasi finali di valutazione, approvazione ed erogazione; l'articolo 24 già citato stabiliva da quali risorse finanziarie attingere, ma fondamentali sono gli artt. 18-19 che definiscono l'ambito dell'intervento contributivo e le opere finanziabili. Inizialmente il finanziamento era per 'nuove opere' in territori con una popolazione non superiore ai 75.000, poi con successivi interventi normativi (legge 555/1959) si elevano i limiti a territori con una popolazione non superiore a 200.000 e soprattutto si permettono finanziamenti anche per ampliamenti e modifiche su impianti già esistenti.
La svolta decisiva è precisamente nelle caratteristiche dell'intervento che prevede non solo finanziamenti e mutui, ma anche contributi a fondo perduto in percentuale variabile sui costi del progetto presentato dai richiedenti. Inoltre ai sensi degli articoli 21 e 23 la Cassa poteva concedere contributi a imprese industriale e consorzi allo scopo di favorire la creazione e gestione di nuove zone industriali. Per l'attività istruttoria la Cassa poteva servirsi dell'opera di undici istituti per il credito industriale a medio termine, sia operanti unicamente nella zona di competenza della Cassa, che nel resto del territorio italiano; al 30 giugno del 1958 erano state presentate, a valere sulla nuova legge, 176 domande di cui l'80% all'Isveimer, del totale il 36% riguardavano iniziative per le quali non erano stati richiesti altri finanziamenti, trattandosi perlopiù di piccole impianti industriali tradizionali.
Solo nel 1959 la Cassa redige uno strumento operativo per regolamentare l'intervento a favore dell'industria in cui si definiscono (opuscolo "Contributi per l'industria" [post 1959], in Raccolta leggi, decreti e circolari riguardanti la Cassa, Roma 1964): scopo dell'intervento; soggetto che può fare la domanda; caratteristiche strutturali dell'azienda richiedente; località in cui ha sede lo stabilimento; opera per la quale si richiede il contributo; misura in percentuale del contributo stesso; data utile entro la quale il contributo è previsto; procedure da seguire per la presentazione della domanda e della documentazione allegata.
In applicazione del piano per l'esercizio 1959-1960 della Cassa, sono previsti tre diversi tipi di contributi industriali:
1. contributi in favore di piccole e medie industrie;
2. contributi in favore di zone industriali (artt. 21, 23 della legge 634/1957), per le quali si prevede la costituzione di consorzi;
3. contributi sulle obbligazioni emesse dai tre istituti meridionali e sugli interessi di singole operazioni di mutuo effettuate dagli istituti stessi o da altri istituti di credito di carattere nazionale.
I successivi interventi normativi per gli anni Sessanti, norme che prorogano l'attività della Cassa, riforniscono la disponibilità finanziaria e ne ridefiniscono la programmazione, non fanno che rafforzare il potere di intervento nel settore dell'industria da parte della Cassa, pur con bracci operativi ben distinti - gli istituti a medio e lungo credito - e controlli da parte degli organi competenti (cfr. legge 26 giugno 1965, n. 717, che prevede, tra le altre cose, la costituzione in seno al CIR di un Comitato dei ministri presieduto dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno).
Proprio con la legge 717 l'intervento a favore dell'industria, attraverso finanziamenti a tasso agevolato fino al 40% del costo dell'investimento e contributi per nuovi e vecchi impianti a coprire il 20% fino al 30% dell'ammontare del progetto, ma soprattutto con il limite di 50 milione per i finanziamenti a medio termine elevato a 250 milioni, rafforza l'azione oltre che di incentivazione anche di promozione.
Gli aspetti che emergono da nuove riflessioni sugli investimenti nel Mezzogiorno confermano l'esigenza di promuovere, non solo in funzione di un aumento numerico delle attività industriali, ma soprattutto in un'ottica di efficienza industriale, aumento della dimensione industriale, trasformazione tecnologica al passo con i tempi e sviluppo della ricerca applicata. In questa direzione agiscono gli istituti che partecipano con la Cassa allo sviluppo e promozione del Mezzogiorno, quali IASM, FORMEZ e società finanziarie. Infatti dalla Relazione al Bilancio del 1966 emergono dati che vanno proprio nella direzione indicata, con una diminuzione delle operazioni di finanziamento, ma un aumento dell'importo finanziato a fronte di un maggior investimento in impianti fissi e nuovi da parte delle imprese.
Forte crescita registrano tra il 1965 e il 1966 i contributi in conto capitale, con un aumento delle richieste per nuovi impianti e ampliamento degli esistenti con una cifra complessiva di contributi richiesta raddoppiata nel 1966. I settori produttivi con una forte incidenza risultano ancora essere quelli legati all'industria alimentare e di trasformazione dei prodotti agricoli, ma con notevole crescita dell'industria chimica.
Ulteriore impulso alla sviluppo industriale si intendeva dare favorendo la creazione di 'complessi organici di sviluppo' con l'individuazione di aree a 'naturale vocazione industriale', le così dette aree e nuclei di sviluppo industriale; in specifici comprensori complessi industriali costituiti in consorzi possono con sforzi congiunti orientare ricerca, investimenti e produzione industriale. Già la legge 634 aveva definito indispensabile un'integrazione del sistema produttivo e la legge 717 non fa che confermare e rafforzare tale principio, ma l'attività della Cassa diventa più incisiva dopo le indicazione di linee e criteri da adottare per l'individuazione e il finanziamento di tali agglomerati, descritte nel primo "Piano di coordinamento degli interventi pubblici nel Mezzogiorno", predisposto dal Comitato dei ministri e approvato dal CIR nella seduta del 1° agosto 1966.
Negli anni a seguire lo sviluppo industriale continua a registrare una crescita, sia per quanto riguarda la produzione che nel potenziamento delle infrastrutture; tuttavia ancora emerge la necessità di una maggiore crescita per quanto riguarda il fattore umano. L'investimento della Cassa per questi anni fu soprattutto orientato all'incentivazione e al sostegno delle aree di sviluppo industriale e ai consorzi impegnati nella conduzione, portando avanti attività di programmazione e realizzazione di opere al servizio delle aree. Nonostante lo sforzo finanziario e programmatico si registra un calo negli investimenti a causa secondo l'analisi della Cassa della congiuntura economica non favorevole che ovviamente come altrove colpisce il comparto industriale.
In generale lo scorcio degli anni '60 registra interventi normativi importanti sia per quanto riguarda gli ambiti di investimento industriale con il fondo per la ricerca applicata ad esempio, sia per i nuovi parametri applicati per i finanziamenti a tasso agevolato e in conto capitale. Le modifiche introdotte con nuovi regolamenti ministeriali intendono favorire industrie operanti nell'implementazione del rifornimento idrico, ma anche iniziative industriali di piccola dimensione ma impegnate in zone di difficile sviluppo e ancora industrie che possano giocare un ruolo strategico.
La nascita delle regioni nei primi anni '70 e il crescente sentimento politico sempre più avverso a una gestione distinta delle politiche agricole e industriali tra Mezzogiorno e il resto del paese, riducono negli anni il potere d'intervento della Cassa e trasferiscono alle regioni molte attribuzioni proprie degli organi di controllo e della stessa Cassa (cfr. legge 853/1971).
Infine con la legge 183/1976 i contributi in conto capitale, in percentuali variabili a fronte dell'entità dell'investimento previsto, viene erogato in autonomia dalla Cassa se inferiori a due miliardi sono subordinato, altrimenti è previsto un accertamento di conformità rilasciato dal Ministro per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno.
A novembre del 1979 il consigliere Stefano Sandri nel presentare al Consiglio, da cui un anno pima aveva ricevuto mandato, lo schema di una ricerca sull'efficacia della politica degli incentivi industriali fin a quel momento seguita, rileva come nel Mezzogiorno si siano sviluppate autonomamente capacità imprenditoriali collocate per lo più nella così detta 'economia sommersa' e che lo sviluppo ha interessato soprattutto la piccola imprenditoria. Il supporto pubblico all'industrializzazione, anche nell'ottica di un mercato internazionale sempre più forte non può limitarsi a misure tradizionali legate al credito agevolato o agli sgravi fiscali ma deve offrire un supporto alle "necessità quotidiane dell'impresa che sono essenzialmente necessità organizzative, tecnologiche, amministrative, manageriali".
[a cura di S. Oreffice]
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(1) Le cui norme di applicazione per l'erogazione furono approvate dal Consiglio solo il 15 luglio 1952, con la delibera n. 17 (pag. 47); in attesa del regolamento previsto dall'art. 17 della legge 646, si recepiva quanto stabilito il 19 marzo 1952 dal Comitato dei ministri per il Mezzogiorno. In particolare si limitava l'intervento a favore di quei casi in cui i promotori avessero contratto un mutuo non agevolato per la costruzione, ampliamento e adattamento di un immobile, la Cassa infatti doveva con il proprio contributo partecipare alla riduzione del tasso di interesse; la durata non doveva superare i trent'anni; l'erogazione doveva coincidere con la scadenza delle rate, tranne nei casi di enti pubblici in cui si poteva prevedere un'anticipazione.
(2) Salterà la convenzione con l'IMI che avrebbe dovuto operare per conto della Cassa in Sicilia, per una sere di eccezioni e rilievi che l'Istituto mobiliare presentò sia su questioni di principio, che su specifici punti dello schema di convenzione, approvato dalla Cassa a maggio del 1952. Per questo il Consiglio della Cassa, nella seduta CXVI del 15 luglio 1952, deciderà di rinunciare, proponendo al Comitato dei ministri che la Cassa operi direttamente in Sicilia, affidando l'istruttoria al Banco di Sicilia. L'IMI portò comunque a conclusione sette istruttorie già avviate. La trattativa con l'IMI e le conseguenti decisioni, causarono non poco ritardo nell'esame delle domande di finanziamento di imprese siciliane già pervenute.
(3) La BIRS erogherà una serie di prestiti, e nel 1959, anche assieme alla Banca europea per gli investimenti - BEI; nello stesso anno, inoltre, la Morgan & Stanley emetterà un prestito obbligazionario a favore della Cassa. |